a.
Pengertian Konsolidasi Tanah Perkotaan
Pasal 1 butir 1 Peraturan Kepala BPN Nomor 4 Tahun 1991 tentang
Konsolidasi Tanah, yang dimaksud dengan konsolidasi tanah adalah kebijaksanaan
pertanahan mengenai penataan kembali penguasaan dan penggunaan tanah serta
usaha pengadaan tanah untuk kepentingan
pembangunan untuk meningkatkan kualitas lingkungan dan pemeliharaan
sumber daya alam dengan melibatkan partisipasi aktif masyarakat.
Bertitik tolak dari pengertian secara yuridis tersebut, menurut Idham,
pengertian yuridis diatas dapat diidentifikasikan menjadi beberapa elemen
substansial dari konsolidasi tanah, yaitu (Supriadi, 2007: 263):
1)
Konsolidasi tanah merupakan kebijakan
pertanahan;
2)
Konsolidasi tanah berisikan penataan kembali
penguasaan, penggunaan, dan usaha pengadaan tanah;
3)
Konsolidasi tanah bertujuan untuk kepentingan
pembangunan, meningkatkan kualitas lingkungan, pemeliharaan sumber daya alam;
dan
4)
Konsolidasi tanah harus dilakukan dengan
melibatkan partisipasi aktif masyarakat.
Menurut A.P. Parlindungan, yang
dimaksud dengan konsolidasi tanah perkotaan adalah menata tanah-tanah yang
tidak teratur, dijadikan daerah yang teratur, dengan jalan, sanitasi, listrik,
air bersih, perlengkapan suatu desa, dan mendapatkan kehidupan yang lebih baik,
dan menjaga ekosistem atau lingkungan hidup yang lebih baik (A.P. Parlindungan,
1992 : 73). Sedangkan pengertian konsolidasi tanah perkotaan menurut Eddy
Ruchiyat dalam bukunya Politik Pertanahan Nasional Sampai Orde Reformasi,
konsolidasi tanah perkotaan adalah merupakan upaya penataan pemilikan atau
penguasaan, penggunaan tanah dalam rangka peremajaan kota (Eddy Ruchiyat, 1999:
119).
Dari beberapa definisi diatas, dapat
disimpulkan bahwa yang dimaksud dengan konsolidasi tanah perkotaan adalah
kebijaksanaan pertanahan mengenai penataan kembali penguasaan dan penggunaan
tanah serta usaha pengadaan tanah di daerah perkotaan/ permukiman bagi
kepentingan pembangunan prasarana dan fasilitas umum serta peningkatan kualitas
lingkungan dengan melibatkan partisipasi aktif dari masyarakat.
Dalam kenyataannya di negara
Indonesia, konsolidasi tanah perkotaan merupakan suatu kegiatan penataan
kembali penguasaan dan penggunaan tanah yang diperuntukkan bagi areal
permukiman. Dalam arti, pelaksanaan konsolidasi tanah perkotaan lebih
dititikberatkan pada pengaturan tanah untuk kepentingan permukiman saja.
b.
Konsolidasi Tanah Perkotaan Sebagai Salah
Satu Kebijakan Tanah Perkotaan
Menurut J. Zwaenepoel, ciri-ciri khas urbanisasi yang spontan adalah
membangun secara serampangan/ kacau. Tingginya tingkat urbanisasi menyebabkan
pertumbuhan perkampungan yang tidak teratur dengan kualitas lingkungan yang
rendah (permukiman kumuh), karena
kurangnya prasarana dan rendahnya fasilitas lingkungan yang dibutuhkan
(Oloan Sitorus dan Balans Sebayang, 1996: 20).
Hal tersebut menjadikan konsolidasi tanah perkotaan sebagai salah satu
alternatif kebijakan tanah perkotaan untuk menanggulangi masalah perkotaan,
didasarkan pada bagaimanakah bentuk masalah-masalah perkotaan itu dan hal-hal
apa yang menjadi keunggulan konsolidasi tanah perkotaan dalam mengatasi
permasalahan tanah perkotaan tersebut. Bentuk masalah tanah perkotaan,
khususnya mengenai permukiman adalah sekitar ketidakjelasan dan
ketidakteraturan penguasaan dan penggunaannya. Sedangkan keunggulan konsolidasi
tanah perkotaan adalah:
1)
merupakan metode pembangunan tanah perkotaan
yang sekaligus menata kembali penguasaan dan penggunaan tanah;
2)
mampu mengatasi kelemahan metode pengadaan tanah
konvensional, seperti pembebasan tanah; dan
3)
merupakan kegiatan yang mewujudkan dan
mengimplementasikan rencana umum tata ruang (RUTR) disuatu daerah (Oloan
Sitorus dan Balans Sebayang, 1996: 20).
Melalui konsolidasi tanah
perkotaan status penguasaan akan menjadi berkepastian hukum, karena produk
akhir dari konsolidasi tanah perkotaan di Indonesia adalah sertipikat sebagai
bukti penguasaan dan pemilikan hak atas tanah yang paling kuat. Melalui
konsolidasi tanah perkotaan juga akan dilakukan penataan fisik tanah, sehingga
setelah pelaksanaan konsolidasi tanah, penggunaan tanah perkotaan akan semakin
efektif dan efisien, dan dengan demikian tanah tersebut dapat dimanfaatkan
secara optimal, seimbang, dan lestari. Jelaslah, bahwa konsolidasi tanah
perkotaan dapat dijadikan alternatif pemecahan masalah penguasaan dan
penggunaan tanah, karena konsolidasi tanah adalah metode pembangunan pertanahan
yang mengkombinasikan aspek hukum dari penguasaan dan pemilikan tanah serta
aspek fisik dari penggunaan tanah.
c.
Ciri Karakteristik dan Manfaat Konsolidasi
Tanah Perkotaan
Menurut Oloan Sitorus dan Balans Sebayang, yang menjadi ciri
karakteristik dari konsolidasi tanah perkotaan adalah (Oloan Sitorus dan Balans
Sebayang, 1996: 36-37):
1)
Konsolidasi tanah perkotaan bukan sekedar
penataan dari segi fisik, melainkan juga dari segi hukum. Bahkan boleh
dikatakan, bahwa konsolidasi tanah di Indonesia lebih merupakan persoalan hukum
mengenai penguasaan tanah. Karena itulah mengapa hanya BPN yang secara
fungsional sebagai pelaksana konsolidasi tanah di Indonesia;
2)
Konsolidasi tanah perkotaan menghemat dana
pengadaan tanah. Selama ini pengadaan tanah untuk kepentingan prasarana jalan
dan fasilitas umum lainnya selalu terbentur pada keterbatasan dana pengadaan
tanah. Bahkan banyak pula rencana kota sulit dilaksanakan karena meskipun suatu
wilayah sudah dialokasikan untuk prasarana dan fasilitas umum lingkungan
perkotaan misalnya, namun perolehan tanah itu sangat sulit terealisasi karena
keterbatasan dana untuk membebaskannya dari masyarakat; dan
3)
Kesesuaian pranata konsolidasi tanah perkotaan
dengan faktor sosial budaya masyarakat Indonesia. Ini merupakan faktor
pendorong, apalagi pelaksanaan konsolidasi tanah perkotaan di Indonesia
didasarkan pada persetujuan para pemilik tanah. Pelaksanaan musyawarah untuk
memperoleh kesepakatan antara pihak BPN sebagai pelaksana konsolidasi tanah
perkotaan di satu pihak dengan pemilik tanah atau yang menguasai tanah di lain
pihak.
Menurut Peter C.H. Hsieh, salah
satu ciri karakteristik konsolidasi tanah perkotaan adalah dinikmatinya keuntungan
dan ditanggungnya beban pelaksanaan secara seimbang (Oloan Sitorus dan Balans
Sebayang, 1996: 37). Hal ini dapat dikatakan sebagai ciri karakteristik, sebab
konsolidasi tanah perkotaan sebagai suatu kebijaksanaan penyediaan tanah untuk
pembangunan (prasarana jalan dan fasilitas umum) mengikutsertakan pemilik tanah
dalam proses pelaksanaan konsolidasi tanah perkotaan tersebut. Apalagi hingga
saat ini pelaksanaan konsolidasi tanah perkotaan masih tetap didasarkan pada
persetujuan para pemilik tanah. Partisipasi pemilik tanah merupakan kunci
keberhasilan pelaksanaan konsolidasi tanah perkotaan.
Keterlibatan para pemilik tanah
ini secara jelas terlihat dari adanya tanah peran serta (sharing) yang dulu
disebut Sumbangan Wajib Tanah Untuk Pembangunan (SWTP) dan sekarang disebut
Sumbangan Tanah Untuk Pembangunan (STUP). Menurut Peraturan Kepala BPN No. 4
Tahun 1991 dan Surat Kepala BPN No. 410-4245 tanggal 7 Desember 1991, STUP
digunakan untuk:
1)
Prasarana jalan dan fasilitas umum lainnya; dan
2)
Pembiayaan pelaksanaan konsolidasi tanah yang
diekuivalenkan dengan tanah (tanah untuk pelaksanaan konsolidasi tanah ini
disebut Tanah Pengganti Biaya Pembangunan).
Konsolidasi tanah perkotaan
dilaksanakan karena mempunyai manfaat bagi lingkungan, masyarakat, dan pemerintah.
Manfaat yang dapat ditarik dari pelaksanaan konsolidasi tanah perkotaan adalah
sebagai berikut (A.P. Parlindungan, 1992 : 74-75):
1)
Mempercepat penyelesaian pembangunan prasarana
dan fasilitas perkotaan sesuai dengan tata kota yang dilakukan secara berkesinambungan;
2)
Meningkatkan daya guna tanah karena bentuk
persil-persil tanah yang semula tidak beraturan menjadi teratur, berbentuk
empat persegi, masing-masing menghadap jalan, dan siap dibangun;
3)
Menghemat pengeluaran pemerintah untuk ganti
rugi tanah, dan biaya pembangunan prasarana dan fasilitas kota karena
biaya-biaya tersebut ditanggung bersama secara adil oleh para pemilik tanah;
4)
Walaupun ada pengurangan luas pemilikan tanah,
namun nilai pemilikan tanahnya setelah konsolidasi akan tetap sama bahkan meningkat;
5)
Menghindari pemindahan penduduk dari lokasi
semula karena setelah konsolidasi para pemilik akan menerima kembali tanahnya
dalam bentuk dan kondisi yang lebih menguntungkan;
6)
Dapat dijadikan dasar dalam pembinaan dan
pembangunan masyarakat kota yang dinamis untuk berperan serta dalam pembangunan
kota, serta dapat mencegah timbulnya kerawanan sosial akibat perbedaan
lingkungan permukiman;
7)
Mempercepat kegiatan administrasi pertanahan dan
menunjang sistem perpajakan tanah yang lebih akurat dan adil;
8)
Persil-persil tanah pengganti biaya pembangunan
proyek/ TPBP (Cost Equivalent Land), pada prioritas pertama dapat dimanfaatkan
bagi kepentingan penyediaan rumah murah/ rumah susun;
9)
Tanah-tanah yang sudah dikonsolidasi dapat
dibangun sendiri oleh pemilik tanah atau atas bantuan kredit pemilikan rumah
(KPR);
10)
Mencegah spekulasi kenaikan harga tanah langsung
dinikmati oleh pemilik tanah asal, dan secara keseluruhan dapat menciptakan
stabilitas harga.
Berdasarkan manfaat konsolidasi
tanah perkotaan diatas, konsolidasi tanah perkotaan dapat dijadikan alternatif
didalam upaya penyediaan tanah untuk pembangunan yang bermanfaat bagi
masyarakat, termasuk pemilik tanah dan pemerintah. Melalui konsolidasi tanah
perkotaan dapat disediakan tanah bagi pembangunan untuk memecahkan masalah
permukiman, meningkatkan pembangunan permukiman untuk memenuhi kebutuhan
pertambahan penduduk yang cepat, dan dengan konsolidasi tanah perkotaan dapat
melengkapi fasilitas umum permukiman, meningkatkan sanitasi lingkungan permukiman
serta dapat meningkatkan kualitas lingkungan permukiman menjadi lebih baik.
d.
Maksud, Tujuan, dan Sasaran Konsolidasi
Tanah Perkotaan
Dengan memperhatikan maksud, tujuan, dan sasaran konsolidasi tanah yang
termaktub dalam Peraturan Kepala BPN No. 4 Tahun 1991 dan Surat Kepala BPN No.
410-4245 tanggal 7 Desember 1991, maka dapat ditarik kesimpulan bahwa maksud
konsolidasi tanah perkotaan adalah untuk meningkatkan kualitas lingkungan dan
pengadaan tanah bagi kepentingan pembangunan serta merupakan upaya pemeliharaan
sumber daya alam dengan melibatkan partisipasi aktif masyarakat.
Tujuan konsolidasi tanah perkotaan adalah untuk mencapai pemanfaatan
tanah secara optimal, seimbang, dan lestari dengan meningkatan efisiensi
penggunaan tanah di wilayah perkotaan Adapun tujuan konsolidasi tanah perkotaan
dapat diwujudkan dalam bentuk (Direktorat Pengaturan Penguasaan Tanah Badan
Pertanahan Nasional, 1990 : 11):
1)
Konsolidasi tanah perkotaan bertujuan untuk
menertibkan penguasaan dan penggunaan tanah serta menciptakan lingkungan
permukiman yang teratur, tertib, dan sehat sesuai dengan prinsip ATLAS. Karena
membantu dalam implementasi Rencana Teknis Tata Ruang Kota (RTTRK), keperluan
tanah untuk jaringan-jaringan jalan dan rencana sarana lainnya dalam lingkungan
tersebut dibebankan pada para peserta konsolidasi masyarakat pemilik tanah
tanpa pembebasan tanah (pembayaran ganti rugi);
2)
Sebagai kompensasinya, maka segala sesuatu yang
berkenaan dengan pemberian hak, pengukuran, sertipikat tanah, dan lain-lain
biayanya dibebankan kepada proyek, kecuali pembayaran uang pemasukan kepada
negara bagi tanah yang masih berstatus tanah negara;
3)
Dengan demikian konsolidasi tanah perkotaan
mempunyai sasaran sejak sedini mungkin berusaha untuk menghindari terjadinya
daerah/ lingkungan permukiman yang kumuh dan tidak teratur.
Sasaran konsolidasi tanah
perkotaan adalah terwujudnya suatu tatanan penguasaan dan penggunaan tanah yang
tertib dan teratur di wilayah perkotaan. Sasaran konsolidasi tanah perkotaan
terutama ditujukan pada wilayah-wilayah sebagai berikut (Surat Kepala BPN N0.
41-4245 tanggal 7 Desember 1991):
1)
Wilayah permukiman kumuh;
2)
Wilayah permukiman yang tumbuh pesat;
3)
Wilayah permukiman yang mulai tumbuh;
4)
Wilayah yang direncanakan menjadi permukiman
baru; dan
5)
Wilayah yang relatif kosong di bagian pinggiran
kota yang diperkirakan akan berkembang sebagai daerah permukiman.
e.
Pelaksanaan Konsolidasi Tanah Perkotaan
Ada 2 (dua) macam metode pelaksanaan konsolidasi tanah perkotaan, yaitu
dengan metode wajib dan metode sukarela. Dalam metode sukarela pelaksanaannya
berdasarkan persetujuan pemilik tanah, sedangkan dalam metode wajib
dilaksanakan apabila inisiatif datang dari
pemerintah dan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Menurut Maria SW Soemardjono, metode pelaksanaan konsolidasi tanah
perkotaan yang berlaku di Indonesia adalah campuran antara metode wajib dan
sukarela. Sesuai dengan definisinya tampak bahwa konsolidasi tanah perkotaan
bersifat wajib bila dilihat dari inisiatifnya. Namun bila dilihat secara
substansial, persetujuan pemilik tanah sangat menentukan pelaksanaan program
ini, walaupun inisiatif berasal dari pemerintah (Oloan Sitorus dan Balans
Sebayang, 1996: 71).
Pasal 4 ayat (2) Peraturan Kepala BPN No. 4 Tahun 1991 menyatakan bahwa
konsolidasi tanah hanya dapat dilaksanakan apabila sekurang-kurangnya 85% dari
pemilik tanah yang luas tanahnya meliputi sekurang-kurangnya 85% dari luas
seluruh areal tanah yang akan dikonsolidasi, menyatakan persetujuannya. Hal ini
dapat menunjukkan bahwa sebenarnya metode pelaksanaan konsolidasi tanah
perkotaan di Indonesia tetap metode sukarela. Oleh karena sesuai dengan nilai
kekeluargaan dan kegotongroyongan yang masih menjadi ciri karateristik bangsa
Indonesia yang terbukti mampu menjadi modal dasar yang menguntungkan dalam
pelaksanaan konsolidasi tanah perkotaan.
Berdasarkan uraian Pasal 4 ayat (2), dapat ditegaskan bahwa tanpa
persetujuan para pemilik tanah, BPN sebagai pihak pelaksana tidak memiliki
kewenangan untuk melakukan konsolidasi tanah perkotaan. Dengan demikian, dasar
hukum materil pelaksanaan konsolidasi tanah perkotaan adalah hukum perdata,
dalam hal ini hukum perikatan yang timbul dari perjanjian (Oloan Sitorus dan
Balans Sebayang, 1996: 71-72).
Sikap untuk melaksanakan konsolidasi tanah perkotaan dengan metode
sukarela secara tidak langsung dapat merangsang lahirnya inisiatif masyarakat
untuk melaksanakan konsolidasi tanah perkotaan secara swadaya, seperti ide
dasar dari Peraturan Kepala BPN No. 4 Tahun 1991 tentang Konsolidasi Tanah.
Pelaksanaan konsolidasi tanah di Indonesia selama ini, setelah
dikeluarkannya Peraturan Kepala BPN No. 4 Tahun 1991 sudah banyak pelaksanaan
konsolidasi tanah yang dilaksanakan secara swadaya, yaitu dengan cara pengajuan
Daftar Usulan Rencana Kegiatan (DURK) Konsolidasi Tanah kepada Kepala Kanwil
BPN Provinsi. DURK ini akan ditetapkan menjadi Daftar Rencana Kegiatan
Konsolidasi Tanah oleh Kepala Kanwil BPN Provinsi.
Konsolidasi tanah perkotaan merupakan kegiatan pembangunan yang
dilaksanakan secara terpadu oleh instansi yang terkait dengan melibatkan
partisipasi dari masyarakat, dalam hal ini masyarakat pemilik tanah yang
tanahnya terkena kegiatan konsolidasi tanah perkotaan. Adapun kegiatan
operasional konsolidasi tanah perkotaan dapat dibagi dalam 3 tahap, yaitu
(Kantor Pertanahan Kabupaten Wonogiri):
1)
Tahap I (persiapan) meliputi:
a.
Pencarian dan pemilihan rencana lokasi.
b.
Penyuluhan atau penyebaran informasi tentang
pelaksanaan konsolidasi tanah.
c.
Penjajagan kesepakatan masyarakat pemilik tanah
di wilayah konsolidasi tanah.
d.
Penetapan lokasi konsolidasi tanah perkotaan
berdasarkan kesepakatan para pemilik tanah.
e.
Pengajuan Daftar Usulan Rencana Kegiatan
Konsolidasi Tanah Perkotaan (DURK).
2)
Tahap II (pendataan) meliputi:
a.
Identifikasi subyek dan obyek pemilikan tanah di
calon rencana lokasi, yaitu identifikasi pemilikan penguasaan tanah dan Riwayat
tanah
b.
Pengukuran dan pemetaan:
·
Pengukuran dan pemetaan keliling yang hasilnya
berupa peta keliling tanah;
·
Pengukuran dan pemetaan rincian yang hasilnya
berupa peta kapling yang menggambarkan semua ukuran bentuk serta posisi tiap
bidang tanah dalam lokasi; dan
·
Pengukuran topografi dan pemetaan penggunaan
tanah
3)
Tahap III (penataan) meliputi:
a)
Pembuatan peta blok plan lokasi yang merupakan
peta pra desain tata ruang.
b)
Pembuatan peta desain tata ruang/ desain
konsolidasi tanah perkotaan.
Peta desain tata ruang disusun berdasarkan peta rincikan dan peta blok
plan. Peta desain konsolidasi tanah perkotaan ini lengkap dengan bentuk, letak,
dan ukuran kapling-kapling baru (setelah dipotong sumbangan tanah) serta
rencana lokasi prasarana/ fasilitas umum yang dibutuhkan. Pengesahan peta
desain konsolidasi tanah perkotaan ditandatangani oleh Kepala Dinas Pekerjaan
Umum Kabupaten/ Kota, Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten/ Kota, dan Kepala Bappeda
Kabupaten/ Kota;
c)
Musyawarah desain konsolidasi tanah perkotaan.
Melakukan musyawarah dengan para pemilik tanah mengenai desain
konsolidasi tanah perkotaan dalam rangka realokasi (pengkaplingan baru di
lapangan).
d)
Pelepasan hak atas tanah oleh peserta konsolidasi.
Untuk pelepasan hak atas tanah oleh peserta konsolidasi diperlukan surat
pernyataan pelepasan hak atas tanah oleh para peserta konsolidasi tanah yang
kemudian diusulkan kepada Kepala Kanwil BPN Provinsi untuk ditegaskan sebagai
tanah negara
obyek konsolidasi tanah perkotaan.
e)
Penegasan tanah sebagai obyek konsolidasi tanah.
Lokasi konsolidasi tanah perkotaan harus ditegaskan sebagai tanah negara
sebagai obyek konsolidasi tanah perkotaan oleh Kepala Kanwil BPN Provinsi.
Dalam Keputusan Kepala Kanwil BPN Provinsi tentang penegasan tanah negara
sebagai obyek konsolidasi tanah perkotaan tersebut sekaligus ditetapkan
peruntukan tanah yang bersangkutan untuk tanah pertanian atau nonpertanian, dan
apabila tanah yang bersangkutan telah terlebih dahulu ditetapkan sebagai obyek
landreform, maka dengan penegasannya sebagai obyek konsolidasi tanah, tanah
tersebut bukan lagi merupakan obyek landreform.
f)
Staking out/ realokasi.
Kegiatan ini meliputi pengukuran dan pemasangan patok-patok batas kapling
baru, pemasangan tanda untuk batas jalan/ parit, dan prasarana umum lainnya.
g)
Pekerjaan konstruksi.
Berdasarkan hasil realokasi, maka dilakukan pekerjaan pembuatan badan
jalan dengan penggalian parit di sisi kiri dan kanan jalan serta pembuatan
fasilitas umum lainnya.
h)
Penerbitan surat keputusan pemberian hak milik
Setelah terbit surat keputusan Kepala Kanwil BPN tentang penegasan tanah
negara sebagai obyek konsolidasi tanah perkotaan, maka Kepala Kantor Pertanahan
Kabupaten/ Kota setempat segera menindaklanjutinya dengan menerbitkan surat
keputusan pemberian hak milik atas tanah negara obyek konsolidasi tanah
perkotaan kepada peserta konsolidasi tanah perkotaan.
i)
Sertipikasi
Setelah diterbitkan surat keputusan pemberian hak milik atas tanah negara
obyek konsolidasi tanah perkotaan oleh Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten/ Kota
setempat, maka dapat diterbitkan sertipikat hak milik atas nama masing-masing
peserta konsolidasi yang berhak setelah peserta tersebut menyelesaikan
kewajibannya.
Pelaksanaan konsolidasi tanah perkotaan menuntut atau menghendaki adanya
kegiatan yang terpadu, baik antara komponen BPN maupun instansi-instansi
terkait lainnya. Keadaan tersebut perlu dibentuk Tim Pembantu, yaitu Tim
Koordinasi Pelaksanaan Kegiatan Konsolidasi Tanah Perkotaan di Kabupaten/ Kota
dan Tim Pengendalian di Provinsi.
Sumber:
1.
Skripsi “PELAKSANAAN KONSOLIDASI TANAH PERKOTAAN
SECARA SWADAYA DALAM RANGKA PENINGKATAN KUALITAS LINGKUNGAN PERMUKIMAN” oleh
Aprilian Dwi Raharjanto, Pada Fakultas Hukum Universitas Sebelas Maret Surakarta,
2008
2.
PERATURAN KEPALA BADAN PERTANAHAN NASIONAL NOMOR
4 TAHUN 1991 TENTANG “KONSOLIDASI TANAH”
3.
SE Menteri Agraria/ Kepala Badan Pertanahan
Nasional Nomor 410-1978 Tahun 1996 Tentang “Petunjuk Teknis Konsolidasi Tanah”
